8月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（簡稱《意見》），擘畫未來五年（“十五五”）全國碳市場發展新藍圖，提出新目標：

到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

2025年是中國“雙碳”目標宣示五周年和《巴黎協定》達成十周年，2026年我國將開啟碳排放雙控新征程、第三輪國家自主貢獻新目標（參見國家“雙碳”承諾再立新目標，碳市場牛市要來了），值此之際出臺的《意見》，注定承擔著“特殊使命”：

錨定“1”個目標：建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場；

依靠“2”股力量：有效市場、有為政府；

實現“3”大協同：全國碳市場與地方試點碳市場協同、全國碳市場與全國溫室氣體自愿減排交易市場協同、全國碳市場與綠電綠證市場協同。

本文作一解讀。

在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記提出要“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”，為全國碳市場建設指明了方向。

碳市場兼具減排屬性和金融屬性，既是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型的政策工具，又是通過市場機制實現供給和需求的匹配、提供有效價格信號的金融工具。

首先，碳市場有效性體現在減排效果上，即通過價格機制實現低成本減排。

中國的碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等八大行業，溫室氣體排放量占全國總量的75%左右。

火電行業作為全國碳市場首批納管行業，取得了顯著的減排成效：

根據生態環境部的數據，2023年全國火電碳排放強度（單位火力發電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，電力碳排放強度（單位發電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，發電行業供熱碳排放強度年均下降2.5%，累計削減二氧化碳排放量2.5億噸。前兩個履約周期推動電力行業總體減排成本降低了約350億元。

今年，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業納入全國碳市場管理，《意見》提出“到2027年基本覆蓋工業領域主要排放行業”。

伴隨覆蓋行業范圍和溫室氣體種類的有序擴大、碳排放配額由強度控制到總量控制的逐步轉向，全國碳市場的價格發現功能逐漸被市場認可，“排碳有成本、減碳有收益”的理念將更加深入人心。

其次，碳市場活力體現在流動性上，是影響市場有效性的關鍵因素。

當前，全國碳市場參與主體全部為重點排放單位，以履約驅動為主，呈現出明顯的“潮汐”型交易特征，提升市場活躍度成為當務之急。

為此，《意見》開出了兩個“藥方”：

一是優化碳配額管理制度，推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例，并首次提出“配額儲備”。

2025年以來，全國碳市場價格持續大跌。上海環境能源交易所數據顯示，截至8月25日，全國碳市場收盤價為70.34元/噸，相比2024年11月106元/噸的高點，下跌了33.6%，配額分配（電力行業配額缺口小，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業配額等量分配）是重要原因（參見碳價大跌30%！碳中和100萬億資金怎么辦？）。

二是強化碳市場的金融屬性。當前，全國碳市場的金融化程度較低，碳金融產品供給不足、交易主體單一，無法有效發揮市場的資金融通功能。

為此，《意見》提出了兩個舉措，一方面，豐富交易產品，建立完善碳質押、碳回購等政策制度，拓展企業碳資產管理渠道；

引自《碳金融產品》（JR/T 0244—2022）

另一方面，擴展交易主體，支持銀行等金融機構規范開展碳質押融資業務，適時引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。

再次，碳市場的國際影響力體現在數據認可度上。

當前，以碳足跡、“碳關稅”為核心的國際綠色貿易壁壘深入發展，與國際接軌的碳市場是增強國家話語權、維護企業利益的重要支撐。

對全國碳排放權交易市場而言，積極借鑒歐盟等國際先進碳市場的發展經驗，完善碳定價機制，縮小與歐盟等市場價差。

相比碳配額，核證自愿減排量（CCER）的國際性更強，已供國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）履約使用。

為此，《意見》提出“完善核證自愿減排量抵銷規則，提高國際認可度，積極服務有關行業企業國際履約和產品碳中和”。

此外，第29屆聯合國氣候變化大會（COP29）通過了《巴黎協定》第六條第四款機制（6.4條），全球碳市場“呼之欲出”，將進一步推動CCER的國際化進程（參見中央點題零碳園區，CCER井噴，自愿減排大時代來了？）。

《意見》提出“積極參與應對氣候變化《巴黎協定》相關碳市場機制規則制定”。

全國碳市場建設目標的達成，既要依靠市場這只“無形的手”，也離不開政府這只“有形的手”。

真實準確可靠的數據是全國碳市場的“生命線”，公平公開透明的環境是全國碳市場的基本要求，既關乎企業節能降碳實效，又關系到我國的對外形象。

《意見》將全過程監管置于突出位置，并加大對違法犯罪行為的打擊力度，確保全國碳市場健康有序發展，主要體現在五個方面：

一是加強市場交易監管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為；

二是嚴格規范碳排放核查，確保審定、核查結果的準確性和可信度；

三是加強碳排放數據質量全過程監管，嚴厲打擊弄虛作假行為；

四是加強技術服務機構監管，建立違規機構清出機制；

五是健全行政執法與刑事司法銜接長效機制，完善裁判規則體系。

2023年10月公布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》、2024年1月頒布的《碳排放權交易管理暫行條例》也以大篇幅陳述了監管和罰則：前者的第18-29條，占據了近一半的內容；后者專設了第6、7兩章。

《意見》提出的監管要求，既是之前政策法規的延續、又是深化，以永不懈怠的“高壓”狀態推進全國碳市場的高質量發展。

目前，我國碳市場形成了全國市場與地方試點市場并行、強制市場與自愿市場并存，并與綠電、綠證等市場銜接的多層次體系。

處理好這三對關系，是更好發揮全國碳市場功能、推進綠色低碳轉型的需要，也是提高國際認可度、展示我國碳市場建設經驗的需要。

一是全國碳市場與地方試點碳市場。

在全國碳市場之前，我國開展了長達十年的地方碳交易試點。2011年10月，國家發改委同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點，并于2013年6月起陸續開始上線交易。2016年12月，福建省成為第8個碳交易試點。

全國碳市場與地方試點碳市場存在著“相愛相殺”的關系：

一方面，全國市場的擴容會在一定程度上“擠壓”地方試點市場，《意見》也提出“建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場”。

地方試點碳市場也沒有“坐以待斃”，通過降低已覆蓋行業企業納入市場門檻、將新行業納入市場等方式，積極推進市場擴容。例如，2025年3月發布的《湖北建設全國碳市場中心實施方案》明確，納入標準由年排放量2.6萬噸二氧化碳當量降至1.3萬噸，逐步將非工業領域行業納入區域碳市場，覆蓋的溫室氣體種類擴展到非二氧化碳溫室氣體。

另一方面，地方試點市場的先行先試可以為全國市場探索經驗。例如，已有7個地方碳市場開展了配額有償拍賣。

二是全國碳市場與全國溫室氣體自愿減排交易市場。

2015年1月，自愿減排交易注冊登記系統正式上線。但2017年3月，由于存在溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規范等問題，國家發展改革委暫停了自愿減排交易。

2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動，相繼發布了造林碳匯、并網光熱發電等6項方法學，純農林生物質并網發電、熱電聯產等4項方法學正在征求意見。

此前，抵消規則（全國碳市場的抵銷比例為5%）奠定了CCER和碳配額的錨定關系，CCER價格略低于碳配額價格。

但自2025年3月，全國溫室氣體自愿減排交易市場開展交易以來，CCER的稀缺性、歐盟“碳關稅”的倒逼、全球碳市場的紅利，造就了CCER價格對碳配額價格的超越。

以8月25日為例，CCER成交均價約81.8元/噸，全國碳市場配額成交均價約70元/噸，高出16.8%。

三是全國碳市場與綠電綠證市場。

自全國碳市場誕生以來，碳電聯動的討論就“不絕于耳”，環境效益重復計算的爭議也一直存在。

一是綠電綠證抵消間接碳排放。

天津、北京、上海、重慶等地方試點碳市場均出臺了碳排放核算“綠電計為0”的政策，但伴隨發電行業以及鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業相繼剔除間接排放，全國碳市場的綠電扣減政策并未實施。

二是綠證的國際認可。

2020年，RE100（國際可再生能源電力消費倡議組織）發布技術評估報告，對中國綠證提出附加條件：企業若使用中國綠證，需額外證明其代表對應電量的全部環境屬性，并解決與其他碳憑證的重復計算問題，直接導致中國綠證的國際認可度偏低。

為此，2024年8月，國家能源局綜合司、生態環境部辦公廳聯合印發的《關于做好可再生能源綠色電力證書與自愿減排市場銜接工作的通知》明確，避免可再生能源發電項目從綠證和CCER重復獲益。

2025年4月，RE100宣布無條件認可中國綠證。

《意見》提出，“加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接”。筆者認為，“碳價與電價”將是未來碳電聯動的焦點（參見碳市場剔除“間接排放”，碳電聯動化為泡影？）。